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推进全军基本建设项目和房地产资源普查

2019-06-09 12:52:41来源:励志吧0次阅读

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□漫画/高岳

朱树英(中华全国律师协会建设工程与房地产专业委员会主任)

黄伟(中国人民解放军总参维权南京协调中心主任)

经中央军委批准,全军基本建设项目和房地产资源普查工作(下称“两项普查工作”)以上率下强势推进。中共中央政治局委员、中央军委副主席范长龙在全军“两项普查工作”电视会议上强调指出:在全军统一开展基本建设项目和房地产资源普查,是一项关系全局的重要基础性工作。各级党委领导要把思想认识统一到习近平主席和军委的决策部署上来,自觉把全军基本建设项目和房地产资源普查作为一件大事来抓,切实摸清底数,解决突出问题,规范建设管理。中央军委委员、“两项普查工作”领导小组组长、总后勤部部长赵克石指出:基建项目和房地产资源是军队战略资源的重要组成部分,是我军现代化建设的重要物质基础,是拓展深化军事斗争准备的重要保障依托,组织开展普查具有基础性、开创性意义,“两项普查工作”要做到“全面覆盖,正规有序,标本兼治”。

习主席指出:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”应当说,全军强势推进“两项普查工作”,力争“把建设和管理秩序纳入法治轨道”,充分反映了中央军委依法治军、从严治军的重大战略决策,因此“两项普查工作”应当也必须在法治的轨道上按照法治思维和法治方式进行和开展。鉴于“两项普查工作”在项目清理、资源普查、权属登记、确权维权等方面必然面临着一系列比较特殊的法律问题。

笔者认为以下四个法律问题值得引起军队领导和实施普查工作的全体人员的重视。

一、依照物权法和《军队房地产管理条例》的规定,查明全军房地产权属登记现状,重新办理军队房地产物权登记

实施“两项普查工作”必须认真学习贯彻我国2007年10月1日施行的物权法。该法条规定:“为了维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权,根据宪法,制定本法”。第二条规定“因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法。本法所称物,包括不动产和动产”。据此,军队基本建设项目和房地产资源,只要发生权属变动的民事关系,即受物权法调整。该法第九条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外”。按该规定,军队房地产必须依法办理登记手续。中央军委颁布的《中国人民解放军房地产管理条例》(〔2000〕军字第26号)对军队房地产登记也作有相应规定。第三条规定“军队房地产的权属归中央军委,其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他附着物的所有权,由总后勤部代表行使”。第四十八条规定:“军用土地使用权和房屋所有权经批准向军外转移的,军队房地产使用管理单位必须到房地产所在地县级以上地方人民政府办理变更登记手续”。据此,军队房地产的权属属于中央军委,“变更登记”的前提是原有土地使用权和房屋所有权已有登记,“变更登记”必须到“地方人民政府变更登记手续”。

但是真正的法律问题是,由于《中国人民解放军房地产管理条例》施行在物权法之前,条例并未规定登记是不动产生效的前提条件,对有关土地和房地产登记的规定也太原则,缺乏操作性。因此,在实践操作中存在很多问题:一是长期实际占用,从未办理物权登记。这种情况主要是在偏远山区、边疆地区以及远离城市农村等自然条件恶劣地区,军队长期实际占有使用,并且建设有营房营产等建筑物、构筑物,但是由于种种原因一直没有办理国有土地使用权划拨手续,没有办理土地使用权证,也没有办理房屋产权证。二是权属争议多发,等待行政裁决确权。这种情况主要发生在城乡结合部或者城市市区,由于新中国成立后我国房地产经历了不同的历史时期,导致房地产权不够清晰,权属证据资料不够完备,未能形成严密的证据链条。再加上近年来房地产行业高速发展,相关利益主体权利意识开始觉醒,房地产权属争议持续多发频发。依照土地管理法,权属争议应当首先由人民政府行政裁决,裁决确权后方能办理权属证书。三是张冠李戴登记错误,法律风险成倍放大。虽然军事法规和总部军事规章中明确规定,军队房地产权属属于中央军委,由总后勤部代表行使。但是由于在具体办理物权登记手续时,均由全军各“军队房地产使用管理单位”办理,地方政府登记机关错误将“军队房地产物权权利人”登记为“使用管理单位”。在对外的军队房地产租赁、转让、合作开发(联建)、承包等民事流转中,“使用管理单位”因持有相关军队房地产权属证书,不但自己以权利人自居,不履行“报请总后勤部审批的义务”,而且第三人也基于对军队房地产权属证书(物权登记)的合理信赖,错误认为“使用管理单位”就是真正意义上的合法权利人,从而与其签订军队房地产流转合同。

全军两项普查工作要严格执行军委范长龙副主席关于“切实摸清底数”的指示精神,不仅要摸清全军房地产和基本建设项目的准确数量规模,而且要摸清存在权属争议或者长期占有使用但并未登记的军队房地产的规模比例,更要摸清未办理登记或不能办理登记手续的原因和障碍,以便清理时根据不同情况采取相应的对策。

二、依照土地管理法的规定,查明地方基本建设和房地产开发蚕食军队用地的情况,彻底搞清军用土地使用权存在权属争议根源,专门研究军用土地使用权权属争议的行政裁决问题

近年来,各地的基本建设和房地产开发的投资规模越来越大,在地方的建设和开发用地与军队用地相邻的地区,不断发生地方的基本建设或房地产开发蚕食、侵吞军队用地的情况,有的情况还相当严重。2010年11月10日《解放军报》发表文章《1.5亿平方米的土地是如何收回的?》指出:“近年来,军用土地被侵占、土地权属纠纷不断发生的现状,引起沈阳军区营房部门的重视。他们调查分析认为,军用土地管理主要存在4个方面的问题:一是因体制编制调整,一些营区、训练场地、农副业生产用地、库区林地等军用土地多次转隶,导致军用土地流失,引发土地纠纷;二是存在历史遗留问题,土地权属不明,缺乏合法手续;三是军用土地被非法侵占;四是个别单位法律观念和军产意识不强,疏于管理,甚至违规出租转让军用土地”。这充分说明军队房地产权属争议的现状。

军用土地依法确权并领取《国有土地使用权证》,是军队房地产管理中的核心环节。据统计,全军军用土地确权领取国有土地使用权证的比率是68%,有将近三分之一的军用土地没有确权领证,这个现象要引起“两项普查工作”相关人员的高度重视。普查中,既要摸清家底,彻底搞清军用土地使用权争议的根源所在,又要熟知程序,深刻理解相关法律法规对军用土地使用权权属争议问题的具体规定。

《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”据此,军用土地使用权确权争议的前置程序就是“地方政府的行政裁决程序”。但问题是,对于军用土地使用权确权争议中的行政裁决军队管理部门鲜有研究,行政裁决的主体、行政裁决的程序、行政裁决的原则和依据、不服行政裁决的救济等等问题都需要专门研究。土地管理法第十六条虽然规定了“对人民政府处理决定不服可以向人民法院起诉”,但是究竟是提起民事诉讼、行政诉讼还是行政附带民事诉讼?相关的证据如何搜集准备?证明标准如何?所有这些都需要专业的法律服务保障。

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